【PR】省际边界地区城镇化发展路径与策略

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作者广东省城乡规划设计研究院城市发展研究中心副主任李欣在《规划师》2017年第4期撰文，随着国家区域发展战略与新型城镇化的推进，近年来边界地区正逐步成为各省、市关注与探索的重点。文章以江西省赣州南部地区为例，通过对珠三角产业转移与区域交通设施改善带来的综合影响进行分析，探索省际边界地区城镇化发展的模式与路径，并结合赣粤边界地区实际，提出谋划战略平台承接区域产业转移、融入高快速交通体系引导要素集聚发展、培育增长核心极参与区域内外部竞争、推动跨区域生态保护与旅游发展的协同互促等举措，以期为国内同类型地区加快城镇化发展提供参考路径。

[ 关键词 ]边界地区；产业转移；模式与路径；赣州南部

[文章编号]1006-0022(2017)04-0120-06　

[中图分类号]TU984.11 + 1　

[文献标识码]B

[引文格式]李欣．省际边界地区城镇化发展路径与策略[J]．规划师，2017(4)：120-125．

一   省际边界地区的概念内涵及特征

（一）概念界定

国内外学者对“边界地区”的概念内涵作了诸多研究和界定。通常情况下，省际边界地区指以省级行政边界为起点，向行政区内部两端延伸，具有一定宽度和行政概念相对完整的窄带型区域。一般情况下，省际边界地区是指以县级单元为基本行政单位，选择在地理区位、资源条件、文化背景、产业结构和经济发展阶段等方面具有同质性的连片区域。

（二）基本特征

(1) 边缘性：具有“核心与外围”的关系。从省域层面的“核心—外围”关系看，省际边界地区往往具有空间边缘性与经济边缘性的特征。其中，空间边缘性是指省际边界区域在空间上处于省域的外围圈层，远离省域经济核心，无法有效地接受核心经济片区的辐射。经济边缘性则是指省际边界地区的经济滞后性，由于行政区划、政府职能和地方政府行为对区域经济的刚性约束，在行政区交界地带产生的特殊的具有分割性和边缘性的经济区域。

(2)通道性：扮演跨省际的“中介”角色。省际边界地区作为跨越两省或多省的边界地带，在省际的经贸往来中更多地发挥跨省的交通运输通道、生态通道 ( 或生态屏障 ) 等作用，即省际边界地区往往处于跨省际经济流、交通流、信息流与动植物迁徙等的交汇点，在跨省际区域合作中存在“中介机会”。其中，“中介机会”是指那些因位于具有互补性的两经济实体之间而具有承担区域互补功能的机会。利用通道性这一特点，在区域一体化的发展热潮下，省际边界地区有望借助跨省际经济合作的“中介机会”，成为推动区域发展的省际门户地区、省际交通枢纽地区与省际经济合作平台等新兴热点地区。

(3) 切变性：具有典型的“切变效应”。切变性是指由于边界分割对两侧事物产生的约束与阻挡作用。在行政区域经济利益最大化的驱动下，各省(区)不断从“地区本位”角度提升边界功能，使相邻省份之间尤其是边界区域内的空间联系与经济要素流动发生“切变”，包括基础设施、经济产业与生态环境等方面。

(4) 同质性：地理多元，但资源、文化同质。省际边界地区往往是自然地理、人文渊源的分界线，多呈现地理格局与社会经济发展模式的多元化。然而，从小的尺度看，省际边界地区在山体水系、生态结构方面相似，为边界地区的共同发展奠定了基础，使省际边界在资源特色、地域文化与社会经济结构等方面具有一定的相似性，呈现出显著的同质性特征。例如，赣粤省际边界地区山地丘陵连绵，为江河(赣江、东江)源头，农林资源、矿产资源丰富，成为客家人大迁移时期的目的地，因而赣粤省际边界的赣州、河源与梅州等地均地属客家文化。

二    省际边界地区的城镇化类型与模式

通常情况下，边界地区城镇化发展的内生动力普遍不足。在区域一体化推进过程中，得益于外部核心区域的产业转移和注入，一些边界地区因为有强大的外部“引擎”，形成独特的城镇化发展模式。

（一）省际边界地区的城镇化类型

城镇化的一般模式通常归纳为“自下而上”与“自上而下”两种类型，而边界地区的城镇化则具有特殊性，表现为独特的“水平城镇化”模式。朱传耿等人根据省际边界双方相对经济实力的差异，进一步将“水平城镇化”细分为“强—强”型、 “强—弱”型、 “弱—弱”型3种类型。其中，“强—强”型、“弱—弱”型对边界地区的城镇化带动影响较弱，而“强—弱”型对边界地区的城镇化发展则具有明显的推动作用(表1)。

（二）“强—弱”型省际边界地区的城镇化发展模式

对于“强—弱”型边界地区，要把握梯度势能差，注重跨区域之间的流动及区域之间的功能互补。根据国内众多边界地区的发展经验，通常省际边界地区需借助外部核心地区带动，以大型交通基础设施对接、重点产业承接与旅游市场培育等为重点，增强省际边界地区自身的发展能力，是这类“强—弱”型省际边界地区城镇化发展的主要动力和路径。

“强—弱”型省际边界地区由于“边界效应”的存在，对市场、产业、经济、基础设施与生态环境产生切割而具有边缘性特征，与核心地区呈现为“核心—外围”的关系。鉴于此，“强—弱”型省际边界地区的城镇化发展，关键在于通过与核心地区的产业融合和协作，助推其产业发展，进而带动其城镇化发展。就承接产业而言，省际边界地区路径是多元的。一方面，可通过政府合作的方式推动跨省产业转移平台的搭建，以共建产业园区的形式带动边界地区“集中式”城镇化；另一方面，边界地区通过把握本地外出务工经商人员返乡创业的回流趋势，以小城镇或节点地区为重点，承接核心地区产业的部分生产环节，吸纳返乡创业群体和本地乡村人口聚集，为其就地、就近城镇化发展注入强劲动力。

三   产业转移背景下赣州南部省际边界地区发展基础分析

赣州南部地区地处赣粤两省边界地带的江西省境内，范围涉及赣州市龙南、定南、全南、安远和寻乌五县全域，土地总面积为 9164km²，常住人口约为128 万，京九铁路、大广高速公路及济广高速公路贯穿其中，是珠三角产业北上的主通道和聚集区之一，也是江西省承接沿海产业转移的桥头堡(图1)。在珠三角产业转移背景下，赣州南部边界地区克服“切变效应”与基础薄弱等因素，把握城镇化与产业发展的新动态，探索出一条非传统地区的城镇化发展路径，是本文研究的重点和意义所在。

（一）赣州南部地区的现状与潜力基础

(1) 边界特征明显，具备接受珠三角带动辐射的基础条件。赣州南部地区是“强—弱”型的省际边界地区，属于典型的承接外部产业转移驱动型的城镇化模式。其距离珠三角核心城市 — 广州、深圳300～350km，在京九铁路、赣粤高速公路及大广高速公路等区域快速交通的支撑下，可纳入珠三角的四小时辐射圈，珠三角东岸及广佛都市区部分劳动密集型加工制造业已开始向这一地区聚集。随着赣深高铁建设的启动，赣州南部地区与珠三角的交通可达性将进一步增强，融入珠三角核心地区的时间距离大幅缩短，为其加快承接珠三角北上产业奠定了坚实基础(图2)。

(2)拥有国内唯一的县级海关建制，可承担跨省际“中介”角色。赣州南部地区一直以来是江西乃至中原地区与广东经贸往来的重要通道和节点，与珠三角等沿海地区联系紧密。为加快推进与广东乃至海外的商贸交流，国家海关在龙南县设立南昌海关办事处，成为国内中西部省份唯一设置正处级海关和商检机构的内陆县。同时，龙南还建立了“赣粤港、赣粤澳”快速转关运输系统和“属地报关、口岸验放”制度，简化了港澳台资企业与广东的转关程序。其中，赣粤港直通车业务近年在江西省的出口货物总值、增幅均居首位。显然，龙南海关的“中介”角色显著提升了赣州南部地区的综合服务功能，助推生产要素的聚集与城镇化的发展。

(3) 沿海返乡务工人员回流加速，为边界地区劳动密集型产业注入活力。产业转移背景下，国内劳动力资源正随着沿海产业的内移进行空间重构，赣州南部地区原本大量的外出务工劳动力开始回流，为珠三角劳动密集型产业的迁入提供了充裕的技术劳工支持。这些高素质劳动力的返乡，带回了充裕的资金、熟练的专业技能、先进的管理理念与成熟的市场销售网络，有助于在赣州南部地区形成一批新兴专业镇，增强其城镇化内生动力。

(4) 拥有相对优越的扶持政策，为边界地区城镇化发展提供支持。随着区域战略的持续推进，国家、省、市各级政府开始高度重视并出台一系列支持政策推动跨省区合作。地处赣粤闽边界地区的赣州南部地区既属于《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》《罗霄山脉扶贫政策》《江西南大门建设》等政策覆盖地区，又属于国务院批复的《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划》的核心区域。在政策支持下，赣州南部地区在税收、财政等方面享有多重政策叠加优惠，如实行西部大开发优惠政策，鼓励类产业的企业所得税从原来的 25％降低至 15％等。这些政策的落实为赣州南部地区的城镇化发展提供了关键的政策支持。

（二）赣州南部地区推进城镇化发展的主要瓶颈

(1) 在边缘区位条件下，区域内外部交通联系仍显不足。赣州南部地区的边缘性特征突出，与珠三角核心地区的交通对接存在一定程度的“切割”。根据陈琳等人对江西省高铁影响下区域交通联系的预判，赣州南部地区在2020年将承担与广州、深圳等珠三角核心地区往来的巨大的交通出行量。目前，赣深铁路尚未建成，影响了赣州南部地区与广州、深圳等珠三角核心城市的联系效率。同时，因赣州南部地区丘陵山地众多，区域内部依托国道、省道及县道形成了各自相对独立的道路体系，整体呈“离心式”的发展态势。此外，赣州南部地区内部的城乡道路不畅使得寻乌、安远两地与“三南”地区的交通时间远超其与周边县市的时间距离，影响了赣州南部地区内部的要素流动和边界地区的一体化发展。

(2) 在单一的通道功能下，承接产业转移的空间载体相对零散，难以形成规模集聚效应。产业园区建设是欠发达地区应对设施配套能力不足、弱化“通道”效应、增强要素空间聚集和推进城镇化发展的重要手段。赣州南部地区属于典型的要素流失地区，为缓解资金、人口等的流失局面，目前在打造以“龙南国家级经济技术开发区”为龙头，以“三南承接加工贸易转移示范地”为支撑的产业格局来增强其产业能力，但仍存在园区定位不清、园区规模偏小、功能布局散乱及园区之间缺乏统筹等问题，难以有效发挥聚集效应和吸引高端化实力企业进驻。

(3) 在“均质性”特性下，带动型核心城市缺乏，城乡联系薄弱。赣州南部地区的县级单元发展相对均质，在行政区“切变效应”的影响下，区域发展核心薄弱，缺乏辐射带动能力突出的中心城市。各县城人口规模普遍为6万～10万人，规模等级差异小，发展水平较为平均。从县域范围看，中心镇带动能力弱，难以有效带动周边镇村发展。尤为突出的是，区域发展缺少空间整合，空间功能联系松散，城镇及城乡联系薄弱，不利于赣州南部地区的整体发展。

(4) 在“双水源”环境下，区域生态保育责任突出，生态保护与产业发展有待协调。赣州南部地区地处东江源、赣江源的区域性水源地，是国家主体功能区划中的“重点生态功能区”，资源生态特性突出，肩负着赣粤两省跨区域生态保育的责任和使命。在区域产业转移的背景下，如何引导转移产业的聚集发展、有效控制污染和避免跨区域生态环境问题是一个重要命题。赣州南部地区现有的以矿业开采、果业种植为主导的传统产业对区域生态环境产生较大的面源污染，稀土开采、煤炭开采、精细化工与建材水泥等重污染型工业对水体、大气、土壤都可能产生一定的环境危害，造成植被破坏、水土流失、土地退化及森林生态功能弱化等生态问题，因此赣州南部地区的生态保育有待加强。

四  推动赣州南部地区加快城镇化发展的行动策略

（一）“通道—节点 ” ：融入区域交通体系，推动交通基础设施的网络化与一体化

推动边界地区从单一功能的“通道性”向具有现代综合服务功能的“中介性”转变是其振兴发展的关键。因而，融入区域高快速交通体系、构建完善的交通网络体系是重要行动举措之一。通过赣粤高速公路、大广高速公路、济广高速公路、赣龙高速公路、萍全高速公路、赣深客运专线与鹰瑞梅铁路等跨区域交通通道的衔接、增辟与完善，力求实现赣州南部地区客货运3小时便捷通达珠三角和潮汕沿海地区。

同时，梳理和优化地区内部道路交通体系，支撑边界地区城乡空间新格局的构筑。以三南快线及其东延线的规划建设为重点，以国道、省道升级改造为契机，强化内部各县市之间的城乡快速交通联系，形成东西贯通的发展格局，并以此为依托构筑区域内部的东西经济走廊，推动建立龙南核心城市与其他重要城市、镇之间的1小时商务圈，从而促进边界内部城镇之间的紧密联系( 图 3，图 4)。

（二）“流失 — 聚集”：培育新型战略平台，引导产业、人力等核心经济要素汇聚

新型产业战略平台的建立，是吸引核心地区产业转移、推动边界地区加快城镇化发展的关键，可有效缓解经济要素不断流失的不利局面。把握产业转移与区域政策机遇，发挥海关平台、海铁联运及回流人员等优势，谋划大型产业战略平台，作为承接区域产业转移的核心载体是关键。基于当前赣州南部地区产业发展现状及珠三角产业转移的趋势，赣州南部地区一方面要通过投资环境的优化、政策优惠制度的支持、基础设施的完善与衔接等吸引沿海产业和项目落户，本着提升区域产业结构、增强区域竞争力的原则，合理选择产业项目，避免盲目地引进而造成产业低端、体系杂乱和污染加剧等局面；另一方面要加快产业园区的整合力度，形成空间相对集中、体系分工相对科学的新型产业集聚空间，培育产业集群和产业链，形成具有专业化和竞争力的产业体系，从而推进产城融合和人口聚集。

（三）“松散 — 体系”：打破均衡状态，培育引领区域振兴发展的城镇增长极核

首先，城市是承载人口转移和推进城镇化的空间载体，引导边界地区向轴带化、体系化的空间布局转变是打破原本城镇空间过于松散均质的有效手段。因此，培育增长核心城市，在大型产业战略平台和区域高铁站点的带动下，以龙南县城为重点，构建赣州南部地区的核心城市，是强化赣粤边界地区对外竞争能力的必要选择(图5，图6)。

其次，围绕区域内部道路主骨架形成城镇—产业拓展轴带是关键。轴带的建立是促进均质化城乡空间优化的重要步骤，通过轴带的建立，可有效促进区域城镇的内在联系。基于此，以三南大道及其延长线为骨架，建立联系龙南、定南、全南与安远、寻乌等东部片区的城镇—产业拓展轴带，并选择具有一定基础和潜力的沿线小城镇予以重点培育，逐步形成相对完善的城乡空间新格局，从而促进边界地区城乡空间的合理聚集和协调联动(图7)。

（四）“保护 — 发展”：转化保护理念，引导旅游资源的有效开发与区域生态保育的协同

边界地区往往面临巨大的环境生态保护压力，单一的管制与保护往往效果不佳，因此要转变思维观念，在加强对核心生态要素进行有效管控的同时，要从传统单一的保护向以旅游休闲观光体验为核心的保护性开发转变。赣州南部地区是重要的区域生态保护地区，拥有赣江、东江等重要水源及丰富的森林资源。因此，构建更为严格的绿色生态框架，划定可持续发展的绿色本底是基础。

同时，为促进被保护生态地区的发展，可通过建立面向赣闽粤跨省区群体的旅游风景道的方式，推动旅游休闲业的发展。以周边城市特别是赣州都市区、珠三角城镇群及厦漳泉城市圈的周末自驾游为目标，建立风景道、服务区、观景平台与休闲驿站等，以适度的旅游开发促进核心生态地区的发展与保护。此外，通过协调生态与产业的良性发展，加强森林生态保护，修复流域水环境，将发展生态经济、产业和减少污染排放作为保护区域生态环境的基本途径，从政策、资金与机制等方面予以保证，从源头降低发展的环境污染与破坏，以实现赣州南部地区的生态文明发展(图8，图9)。

（五）“切变 — 中介”：建立协作机制，通过区域合作方式强化内外发展合力

省际边界地区不是单一行政区，而是区域城市群、城镇群的概念。赣粤省际边界地区的振兴发展也不是单一城市的发展，需要从区域协调发展的角度出发，探索区域的协作与共享。其中，共享的核心在于区域合作机制。赣粤边界地区一方面需要以“特别发展区”等思路争取区域政策红利，强化其在赣南原中央苏区的地位；另一方面，为避免区域内部的同质化恶性竞争，赣粤边界地区内部需要建立一定的分工协作机制，形成正式与非正式的地区管理组织和区域决策机制，制定相应的共同行为准则，并通过法定文件的形式，加强内部行为的约束和管理。

文章全文详见《规划师》2017年4期

《省际边界地区城镇化发展路径与策略》

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